El principio de no regresión -o cláusula Standstill– se ha consolidado como un instrumento eficaz para evitar la supresión o relajación del nivel de protección conferida por el Derecho Medioambiental a determinados espacios naturales que pueda producir daños ambientales de carácter irreversibles. El Tribunal Supremo, en su Sentencia de 10 julio 2012 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) recordó las implicaciones que tiene este principio sobre las Poderes Públicos, y en particular, sobre las potestades discrecionales de las Administraciones Públicas:
“Ello nos sitúa en el ámbito, propio del Derecho Medioambiental, del principio de no regresión, que, en supuestos como el de autos, implicaría la imposibilidad de no regresar de —o poder alterar— una protección especial del terreno, como es la derivada de Montes Preservados y de los terrenos que integran la Red Natura 2000 y los que forman parte del PORN del Curso Medio del Río Guadarrama y su entorno, desde luego incompatible con su urbanización, pero también directamente dirigida a la protección y conservación, frente a las propias potestades de gestión de tales suelos tanto por aplicación de su legislación específica como por el planificador urbanístico.”
Por lo tanto, este principio se consolida como una suerte de obligación impuesta a los Poderes Públicos de no hacer y de no modificar o suprimir los estándares de protección ambiental que supongan una disminución del nivel de protección establecido.
La cláusula standstill encuentra apoyo en nuestro derecho positivo europeo y estatal (artículo 45 CE y artículo 3 y concordantes de la Ley del Suelo 2015), así como en el carácter finalista del derecho medioambiental, y ha sido respaldada por nuestra doctrina administrativa y jurisprudencial. La anteriormente aludida Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2012 menciona un Dictamen del Consejo de Estado del año 2002 que ya refería la virtualidad de este principio:
“Este principio de no regresión ha sido considerado como una cláusula de «status quo» o «de no regresión», con la finalidad, siempre, de proteger los avances de protección alcanzados en el contenido de las normas medioambientales, con base en razones vinculadas al carácter finalista del citado derecho medioambiental, como es el caso del Dictamen del Consejo de Estado 3297/2002, que si bien referido a modificación de zonas verdes, de que «la modificación no puede comportar disminución de las superficies totales destinadas a zonas verdes, salvo existencia acreditada de un interés público prevalente. En otros términos, la superficie de zona verde en un municipio se configura como un mínimo sin retorno, a modo de cláusula stand still propia del derecho comunitario, que debe respetar la Administración. Sólo es dable minorar dicha superficie cuando existe un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga»”.
De este último fragmento se infiere que el principio de no regresión tiene grandes implicaciones en la práctica del Derecho Medioambiental en la medida en que constituye un auténtico límite de las actuaciones de los Poderes Públicos que disminuyan y afecten a los avances alcanzados en materia de protección ambiental.
No obstante, se ha de advertir que la vigencia de este principio no supone en ningún caso una perpetuidad de la normativa de protección medioambiental existente, aunque sí requiere una especial motivación de las actuaciones de los Poderes Públicos que disminuyan el nivel de protección de los suelos:
“En consecuencia, y sin perjuicio de su particular influencia en el marco de los principios, obvio es que, con apoyo en los citados preceptos constitucional ( artículo 45 Constitución Española ( RCL1978, 2836 ) ) y legales (artículo 2 y concordantes del TRLS08 (RCL 2008, 1260) ), el citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos implica, exige e impone un plus de motivación razonada, pormenorizada y particularizada de aquellas actuaciones administrativas que impliquen la desprotección de todo o parte de esos suelos.” (STS de 10 de julio de 2012)
Y es en esta exigencia extra de justificación donde radica la verdadera limitación a los Poderes Públicos y, en particular, al ius variandi de la Administración al ejercer sus potestades de planificación. Nos encontramos, por ende, ante actuaciones injustas cuando se altere regresivamente el nivel de protección conferido al suelo sin estar debidamente motivado.
En materia urbanística, la cláusula Standstill se traduce en la exigencia de una mayor y específica motivación de las modificaciones del planeamiento que afecten y modifiquen la calificación del suelo como zonas verdes o cuando se pretenda modificar la clasificación de suelos especialmente protegidos. A modo de ejemplo, la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de abril de 2015 (Sala 3ª de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª) indica que la modificación de la clasificación de suelo no urbanizable de especial protección a suelo urbanizable no sectorizado exige, en virtud de este principio, una especial motivación:
“Por otra parte no cabe tampoco desconocer que tratándose de la clasificación como suelo urbanizable no sectorizado de cuatro ámbitos que el anterior planeamiento clasificaba como suelo no urbanizable de especial protección, nos movemos en el ámbito de aplicación del principio de no regresión planificadora para la protección medioambiental (Cfr. STS de 30 de septiembre de 2011. (Casación 1294/2008 ); de 29 de marzo de 2012 (Casación 3425/2009 ); 10 de julio de 2012 (Casación 2483/2009) y 29 de noviembre de 2012 (Casación 6440/2010 ) y de de 14 octubre 2014 (Casación 2488/2012 ) que, por lo que aquí interesa, comporta la exigencia de una especial motivación de las innovaciones de planeamiento que incidan sobre la calificación de las zonas verdes o la clasificación de los suelos especialmente protegidos porque, como dijimos en nuestra sentencia de 30 de septiembre de 2011. (Casación 1294/2008 ) el citado principio de no regresión
Esto no quiere decir que la clasificación como suelo no urbanizable especialmente protegido suponga una inmutabilidad de tal clasificación. Como hemos indicado si la memoria del plan justifica debidamente un interés público que sea superior al interés público ambiental podrá modificarse la clasificación del suelo no urbanizable especialmente protegidos. Asimismo, podrá realizarse tales modificaciones cuando de la clasificación como suelo no urbanizable especialmente protegido subyace una finalidad espuria distinta a la protección ambiental en tanto que impide la aplicación del principio de no regresión. Respecto a este último extremo la Sentencia de 26 de mayo de 2016 del Tribunal Supremo razona lo siguiente:
“No aporta la representación procesal del Ayuntamiento recurrente dato alguno demostrativo de que esa apreciación de la Sala de instancia sea errónea, por lo que hemos de concluir que no es aplicable la doctrina jurisprudencial relativa al principio de no regresión, dado que el suelo en cuestión, a pesar de haber sido calificado, en su día, como protegido, carecía de elementos para merecer dicha protección, pues ésta, como asegura el Tribunal de instancia, no tuvo otra finalidad que tratar de evitar el desarrollo urbanístico en un suelo clasificado como no urbanizable por haber considerado que el ordenamiento jurídico entonces vigente posibilitaba dicho desarrollo”.
Por lo expuestos, podemos concluir que el principio de no regresión constituye, por un lado, un auténtico límite de la actuación de los Poderes Públicos, en especial para la potestad de planeamiento urbanístico de las Administraciones Públicas, y, en consecuencia, actúa como un auténtico parámetro de validez de las actuaciones que incidan en el Medio Ambiente.
Ignacio Orbea Echave
