Ampliación de la legitimación de los sindicatos para actuar en defensa de los derechos individuales de sus afiliados
La Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, cuya entrada en vigor se producirá a los tres meses de su publicación en el BOE, recoge un importante cambio en lo que respecta a la legitimación de los sindicatos para actuar en nombre e interés del personal funcionario y estatutario afiliado a ellos, salvando con ello las trabas que plantean los tribunales para que aquéllos actuaran en defensa de los derechos individuales de sus afiliados.
Como sabemos, la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa reconocía en su artículo 19.1.b) legitimación a los sindicatos para actuar ante este orden jurisdiccional cuando “resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos”. Esta redacción parece otorgar al sindicato una legitimación “genérica” para actuar en defensa de derechos e intereses colectivos y se amplía en la letra i) en materia de igualdad de trato de hombres y mujeres, no discriminación e intolerancia cuando los conflictos afectan tanto a personas afectadas afiliadas al mismo, y siempre con su autorización, como cuando se trata de una pluralidad indeterminada de personas afectadas o de difícil determinación, para entablar acciones judiciales en defensa de derechos o intereses difusos de dicho colectivo, requiriéndose en este segundo supuesto que el sindicato tenga la condición de “más representativo”.
Sin embargo, en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo la cuestión de la legitimación ad causam de los sindicatos ha sido bastante controvertida, dando lugar a diversos pronunciamientos por parte del Tribunal Constitucional que conformaron un cuerpo de doctrina jurisprudencial consolidada y estable. Esta doctrina partía de un reconocimiento abstracto y general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afectasen a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario, ya que como reiteradamente ha declarado la jurisprudencia los sindicatos desempeñan tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (artículos 7 y 28) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España una función genérica de representación y defensa de los intereses económicos y sociales de los trabajadores que no recae sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo.
No obstante, tal y como declaró el Tribunal Supremo en su Sentencia de 21 de noviembre 2011, Rec. 6739/2009, desde la STC 101/1996, de 11 de junio, se viene exigiendo que esa legitimación abstracta o general de los sindicatos tenga una proyección particular sobre el objeto de los recursos que se entablen ante los Tribunales. Esa proyección se basa en un vínculo o conexión, en concreto, un interés profesional o económico, en sentido propio, cualificado o específico, dirigido a la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en caso de que la impugnación prospere, sin que deba revestir necesariamente un contenido patrimonial. Por tanto, para reconocer la legitimación del sindicato no bastaba con que éste acreditase la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, sino que debía existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato y el objeto del debate en el litigio de que se trate.
El canon de constitucionalidad que debe aplicarse al problema de la legitimación sindical es un canon reforzado, ya que el derecho a la tutela efectiva se impetra para la defensa de un derecho sustantivo fundamental como es el derecho a la libertad sindical.
Con todas estas exigencias, los tribunales trataban así de evitar que se identificase la legitimación activa de los sindicatos con el reconocimiento a su favor de una acción pública en defensa de la legalidad.
En el año 2020, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 89/2020, de 20 de julio declaró que corresponde a los órganos judiciales apreciar cuándo concurre el interés legítimo habilitante para recurrir en vía contencioso-administrativa:
“Es preciso recordar previamente que la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo habilitante de la legitimación procesal, y por ende legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE (así, por todas, SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 2, y 112/2004, de 12 de julio, FJ 4), si bien, como hemos declarado también reiteradamente, en los supuestos en los que está en juego el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, el canon de enjuiciamiento constitucional de las decisiones de inadmisión es más severo o estricto que el que rige el derecho de acceso a los recursos (por todas, STC 203/2002, de 28 de octubre, FJ 3)”.
Y continúa declarando que, pese a tratarse de una cuestión de legalidad ordinaria, “los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso.”
Esta sentencia realiza una interpretación flexible de la legitimación ad causam de los sindicatos en defensa de los derechos e intereses de sus miembros, considerando que la imperiosa necesidad de que exista un vínculo entre la actividad y fines del sindicato con la pretensión deducida en el proceso no sólo radicaba en el interés general y abstracto de defensa de la legalidad de los procedimientos utilizados para la cobertura ciertas plazas, que puede sintetizarse en un interés de igualdad en el acceso al empleo público para todos los trabajadores, afiliados o no, que pudieran concurrir a las mismas, sino que se materializaba también en un interés específico en razón del derecho de la organización sindical, precisamente en el ejercicio de tal representación, a defender sus propios criterios y orientaciones en la defensa de los intereses concernidos en el procedimiento de selección dirigido a sus representados.
Y declara que la opción contraria equivaldría a “negar al sindicato una tendencia en la representación, uniformizando e, incluso, objetivando de manera única y homogénea la consideración del interés de los trabajadores tutelable por sus organizaciones, hasta el punto de contradecir y obstruir la lógica de la pluralidad sindical, así como obstaculizar y suprimir la dimensión sindical de la acción judicial para la defensa de los intereses que son propios de estas organizaciones representativas; y ello por el solo hecho, o siempre que, existieran o pudieran existir —como dicen los pronunciamientos judiciales impugnados— intereses contrapuestos entre trabajadores, como puede ocurrir cuando unos son excluidos y otros incluidos en un proceso de selección de personal, pues es obvio que en cualquier dinámica laboral, sea o no en un proceso selectivo, y sea o no en el ámbito de la administración pública, pueden aparecer distintas sensibilidades, derechos en conflicto o intereses contrapuestos o no siempre iguales y absolutamente coincidentes entre los propios destinatarios de la representación sindical.”
Pues bien, la Ley de eficiencia procesal flexibiliza aún más esta consolidada doctrina jurisprudencial al añadir una nueva letra al apartado primero del artículo 19 de la Ley 19/1998, que queda redactado como sigue:
«k) Los sindicatos estarán también legitimados para actuar, en nombre interés del personal funcionario y estatutario afiliado a ellos que así lo autorice, en defensa de sus derechos individuales, recayendo sobre dichos afiliados los efectos de aquella actuación.»
Igualmente, modifica el apartado 2 del artículo 45, para introducir una letra e), con la siguiente redacción:
«e) En los casos en que el recurso se haya interpuesto por un sindicato que actúe en nombre e interés del personal funcionario y estatutario conforme dispone la letra k) del artículo 19.1, el documento o documentos que acrediten la afiliación de dicho personal y la existencia de comunicación por el sindicato al afiliado de la voluntad de iniciar el proceso, así como la autorización expresa del afiliado al sindicato para dicha iniciación.»
La reforma operada amplía la legitimación ad causam de los sindicatos cuando actúen en defensa de los derechos individuales de sus afiliados y ello en íntima conexión con la labor de representación, defensa y protección de los derechos e intereses, sin que podamos entender en ningún caso que esta modificación suponga un reconocimiento de una acción pública en defensa de la legalidad. Para la admisión de esta legitimación se requiere únicamente que se actúe en nombre e interés del afiliado, el documento que acredite la afiliación, una comunicación previa al afiliado por parte del sindicato donde se exprese la voluntad de iniciar el proceso y la autorización expresa de aquél.
En todo caso, parece que esta ampliación va a suponer una impugnación más eficaz del acto en cuestión, ya que la representación colectiva aporta una mayor fuerza y consistencia al recurso, frente a la limitada capacidad de influencia que podría tener el afiliado actuando a título individual. Además, el sindicato, como ente colectivo, simboliza la defensa de los intereses comunes, lo que refuerza la legitimidad y su impacto en el proceso.
