La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 3 de junio de 2021 (Asunto C-726/2019) ha suscitado gran interés en la medida en que con motivo de una cuestión prejudicial planteada por un órgano judicial español se analizan una serie de cuestiones relativas al abuso en los contratos de interinidad por vacante en el sector público.
Efectivamente, dicha sentencia se dicta en el marco del procedimiento previsto en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (i)[1] en respuesta a la cuestión de prejudicialidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Social, Secc. 3ª, mediante Auto de 23 de septiembre de 2019 (Rc. 876/2018) en relación con la interpretación de la cláusula 5ª del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración Determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999 (en adelante, Acuerdo Marco) anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP.
El caso concreto afecta a una trabajadora interina por vacante de la Comunidad de Madrid que prestó sus servicios por cuenta y dependencia del Instituto Madrileño de Investigación y Desarrollo Agrario (IMIDRA) desde el año 2003 al 2016 con extinción de contrato en un proceso de consolidación.
El TSJ en relación con este caso planteó las siguientes cuestiones prejudiciales:
1º) ¿Puede considerarse conforme al efecto útil de la Directiva 1999/70, cláusulas 1 y 5, el establecimiento de un contrato temporal como el de interinidad por vacante, que deja al arbitrio del empleador su duración, al decidir si cubre o no la vacante, cuándo lo hace y cuánto dura el proceso?
2º) ¿Ha de entenderse traspuesta al Derecho español la obligación establecida por la cláusula 5 de la Directiva de introducir una o varias de las medidas que establece para evitar la utilización abusiva de la contratación temporal en el supuesto de los contratos de interinidad por vacante, al no establecerse, conforme a la doctrina jurisprudencial, una duración máxima de estas relaciones laborales temporales, ni concretarse las razones objetivas que justifican la renovación de las mismas, ni fijarse el número de renovaciones de tales relaciones laborales?
3º) ¿Menoscaba el objetivo y el efecto útil del Acuerdo Marco la inexistencia en Derecho español, conforme a la doctrina jurisprudencial, de medida alguna efectiva para evitar y sancionar los abusos respecto de los trabajadores con contratos de interinidad por vacante al no limitarse la duración máxima total de las relaciones laborales, ni llegar a ser nunca estas indefinidas o indefinidas no fijas, por muchos que sean los años que transcurran, ni ser indemnizados los trabajadores cuando cesan, sin que se imponga a la administración una justificación para la renovación de la relación laboral interina, cuando no se ofrece durante años la vacante en una oferta pública, o se dilata el proceso de selección?
4º) ¿Ha de considerarse conforme con la finalidad de la Directiva una relación laboral atemporal, cuya duración, conforme a la doctrina del Tribunal de Justicia (UE) Gran Sala, S 05‑06‑2018, n. º C‑677/2016, es inusualmente larga y queda enteramente al arbitrio del empleador sin límite ni justificación alguna, sin que el trabajador pueda prever cuándo va a ser cesado y que puede dilatarse hasta su jubilación, o ha de entenderse que la misma es abusiva?
5º) ¿Puede entenderse, conforme a la doctrina del Tribunal de Justicia (UE) Sala 10.ª, S 25‑10‑2018, n.º C‑331/2017, que la crisis económica de 2008, es en abstracto causa justificativa de la falta de cualquier medida preventiva contra la utilización abusiva de sucesivas relaciones de trabajo de duración determinada, en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco, que pudiera evitar o disuadir de que la duración de las relaciones laborales de la actora y la Comunidad de Madrid, se haya prolongado desde 2003 hasta 2008, en que se renuevan y después hasta 2016, prorrogando por tanto la interinidad 13 años?
Lo primero que señala el TJUE es que la jurisprudencia del Tribunal Supremo en interpretación de la normativa interna no es conforme con la cláusula 5ª de la Directiva 1999/70/CE ni con la jurisprudencia del TJUE en la medida en que según dicha interpretación la normativa nacional no parece incluir ninguna medida destinada a prevenir y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en caso de vacante siendo esta jurisprudencia contradictoria con lo establecido en la cláusula 5 del Acuerdo Marco al que hemos hecho referencia.
Pues bien, dicha cláusula quinta («Medidas destinadas a evitar la utilización abusiva») Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada establece lo siguiente:
“1. A efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada los Estados miembros, previa consulta con los interlocutores sociales y conforme a la legislación, los acuerdos colectivos y las prácticas nacionales, y/o los interlocutores sociales, cuando no existan medidas legales equivalentes para prevenir los abusos, introducirán de forma que se tengan en cuenta las necesidades de los distintos sectores y/o categorías de trabajadores, una o varias de las siguientes medidas:
a) Razones objetivas que justifiquen la renovación de tales contratos o relaciones laborales;
b) la duración máxima total de los sucesivos contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada;
c) el número de renovaciones de tales contratos o relaciones laborales.
2. Los Estados miembros, previa consulta a los interlocutores sociales, y/o los interlocutores sociales, cuando resulte sea necesario, determinarán en qué condiciones los contratos de trabajo o relaciones laborales de duración determinada:
a) se considerarán ‘sucesivos’;
b) se considerarán celebrados por tiempo indefinido».
Afirma el TJUE que esta cláusula cuando se refiere a la “utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada”, incluye también la prórroga automática de los contratos de trabajo de duración determinada de los trabajadores del sector público (como ocurría en el caso en cuestión) aunque no se haya respetado la forma escrita para la celebración de contratos sucesivos. Considera, en ese sentido, que la prórroga automática del contrato de duración determinada inicial puede asimilarse a una renovación y, por consiguiente, a la celebración de un contrato de duración determinada distinto cumpliéndose así el presupuesto de la celebración de contratos sucesivos que establece la cláusula 5ª del Acuerdo Marco. Entiende que una interpretación restrictiva del concepto de “sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada” permitiría la utilización abusiva de tales contratos para satisfacer necesidades que, en realidad, son permanentes y estables, contraviniendo la finalidad del Acuerdo Marco.
Establecido que la cláusula 5 es perfectamente aplicable al caso planteado, el TJUE resuelve las cuestiones prejudiciales planteadas.
En primer lugar, resuelve conjuntamente las cuestiones prejudiciales primera a cuarta en su apartado 42 según el cual: “(…) Mediante sus cuestiones prejudiciales primera a cuarta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la cláusula 5 del Acuerdo Marco debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, tal como ha sido interpretada por la jurisprudencia nacional, que, en lo que atañe a los contratos de interinidad, no contiene ninguna indicación en cuanto a las razones objetivas que justifican la renovación de dichos contratos o su duración máxima, no precisa el número máximo de renovaciones de estos, no incluye medidas legales equivalentes y no prevé ninguna indemnización para los trabajadores en caso de despido (…)”.
Se fija por tanto en la inexistencia de medidas preventivas y de sanciones por la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.
Analizaremos ambas cuestiones:
1. Sobre la inexistencia de medidas preventivas de la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.
En primer lugar, la organización de un proceso selectivo dentro del plazo legal fijado según la norma nacional (artículo 70 del EBEP), podría ser una medida adecuada para evitar perpetuar la situación de precariedad de los empleados públicos que ocupan plazas vacantes. En principio, restar a expensas de un proceso de selección del titular que ocupe la plaza en los términos y plazos que fija a la norma nacional, no parece contrariar el Derecho europeo pero el problema es que la jurisprudencia del Tribunal Supremo interpreta que dichos plazos pueden ser objeto de prórroga por diversos motivos, lo que supone, en la práctica, un plazo incierto.
De manera que, si bien la norma nacional prevé un plazo para organizar los procesos selectivos (tres años según el artículo 70 del EBEP) no se garantiza, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que esos procesos se organicen efectivamente en ese lapso de tiempo por lo que el TJUE concluye de esta forma no se previene la utilización abusiva por parte de la Administración de los contratos sucesivos de interinidad por vacante para atender no ya a necesidades provisionales, sino permanentes y duraderas.
La norma nacional controvertida en el litigio principal, tal y como interpreta nuestro Tribunal Supremo, no constituye por tanto según el TJUE medida legal equivalente en el sentido de la cláusula 5ª del Acuerdo Marco; en efecto, la prórroga del plazo fijado del artículo 70 del EBEP no puede ser libremente interpretado por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, sin causa justificada ni objetiva. Entiende el TJUE que no parece que la norma nacional incorpore medidas de prevención de la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada en el sentido de la citada cláusula.
2. Inexistencia de sanciones por la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada.
Atiende el TJUE a la inexistencia en la normativa nacional de una medida eficaz de protección respecto del personal con contratos de interinidad por vacante abusivos en el marco del Derecho administrativo, considerando que la asimilación de dicho personal con relaciones de servicio de duración determinada a los trabajadores indefinidos no fijos puede cumplir esta finalidad. Considera que la concesión de indemnización al término del contrato de interinidad no permite alcanzar el objetivo que pretende la cláusula 5ª; no siendo por tanto medida adecuada para sancionar el abuso y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión.
A este respecto, el TJUE recuerda que la norma nacional según interpreta la jurisprudencia del Tribunal Supremo, prohíbe por un lado, la asimilación de trabajadores contratados sobre la base de sucesivos contratos de interinidad a los “trabajadores indefinidos no fijos” (en el ámbito del Derecho administrativo), así como la concesión de una indemnización al término del contrato, sin establecer ninguna otra medida efectiva para prevenir y sancionar el abuso, lo que no parece atenerse a las exigencias de la jurisprudencia del propio TJUE.
Pero el TJUE señala que la exigencia del principio de interpretación conforme obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a modificar, para el caso de ser necesario, su jurisprudencia reiterada cuando esta se basa en una interpretación del derecho interno incompatible con los objetivos de una Directiva, siendo así que la exigencia de interpretación conforme del derecho nacional es inherente al régimen del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) que exige que los órganos jurisdiccionales nacionales, tomando en consideración el derecho interno y aplicando los métodos de interpretación en él reconocidos, realicen el esfuerzo interpretativo de garantizar la plena efectividad de la Directiva de que se trate.
EL TJUE confirma por tanto que el órgano jurisdiccional nacional no está imposibilitado para interpretar la norma nacional de que se trata conforme al Derecho de la Unión por el mero hecho de que, de forma reiterada, haya interpretado esa norma en un sentido que no es compatible con el derecho y correspondiendo así al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la norma nacional controvertida en el litigio principal se presta a una interpretación que sea conforme con la cláusula 5ª 1 del Acuerdo Marco.
Finalmente, en relación a la quinta cuestión prejudicial, el TJUE declara que las invocaciones a las consecuencias de la crisis económica del año 2008 para justificar el retraso de la ejecución de ofertas de empleo público por restricciones presupuestarias no justifican la inexistencia en el derecho nacional de medidas destinadas a prevenir y sancionar la utilización abusiva de contratos de duración determinada.
El TJUE concluye lo siguiente:
- Resulta de aplicación la cláusula 5ª del Acuerdo Marco al litigio principal; debiendo interpretarse aquélla en el sentido que la expresión “utilización sucesiva de contratos o relaciones laborales de duración determinada” incluye la prórroga automática de los contratos de interinidad de duración determinada de los trabajadores del sector público para suplir vacantes.
- La jurisprudencia del Tribunal Supremo en su interpretación de la normativa interna no es acorde a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999 relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, en particular en lo que se refiere a los contratos de interinidad por vacante toda vez que no atiende a necesidades puntuales sino permanentes.
- Nuestra normativa interna (en la interpretación realizada) no contempla medidas preventivas y de sanción, en su caso, para evitar el abuso, correspondiendo a los órganos jurisdiccionales nacionales modificar su jurisprudencia para evitar la utilización abusiva de sucesión de contratos de duración determinada en el sentido de la citada cláusula 5ª de la Directiva.
- La oferta de empleo público y convocatoria de un proceso selectivo dentro del plazo fijado de tres años en el artículo 70 del EBEP puede ser una medida adecuada a los fines de prevención del abuso en la utilización de este tipo de contratos, pero si se permite el incumplimiento del plazo fijado, las sucesivas prórrogas, o la inexistencia de una fecha cierta para su realización (como permite la jurisprudencia del TS) no puede tener dicha consideración.
- El órgano jurisdiccional nacional no está imposibilitado para interpretar la norma nacional de que se trata conforme al Derecho de la Unión por el mero hecho de que, de forma reiterada, haya interpretado esa norma en un sentido que no es compatible con la Directiva, correspondiéndole comprobar si la norma nacional aplicable permite una interpretación que sea conforme con la cláusula 5ª 1 del Acuerdo Marco.
- Las razones de política económica y presupuestaria no constituyen fundamento suficiente para impedir el cumplimiento del plazo fijado en el art. 70 del EBEP.
Con la finalidad de analizar la incidencia de la citada STJUE en diversos recursos pendientes el pasado 22 de junio la Sala de lo Social del Tribunal Supremo reunida en Pleno ha analizado el impacto de la citada sentencia, habiendo decidido por unanimidad rectificar la aplicación que venía haciendo de su propia doctrina en elación a la duración del contrato de interinidad por vacante en el sector públicos; según comunicación del Consejo General del Poder Judicial:
i. “En aplicación de las previsiones legales y reglamentarias sobre el referido contrato, su duración máxima será la del tiempo que duren los procesos selectivos de selección para cubrir la vacante conforme a lo dispuesto en su normativa legal o convencional específica.
ii. A falta de previsión normativa la Sala entiende, con carácter general, que una duración superior a tres años debe considerarse injustificadamente larga, lo que comportará que el trabajador interino pase a ostentar la condición de indefinido no fijo.
iii. El cómputo de plazo no puede verse interrumpido por normas presupuestarias sobre paralización de ofertas públicas de empleo, ya que la cobertura de vacantes cubiertas por trabajadores interinos no implica incremento presupuestario”.
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[1] No está de más recordar que el procedimiento prejudicial es una consulta sobre la aplicación del derecho europeo, facilitándose a través del mismo la cooperación activa entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el TJUE y la aplicación uniforme del derecho europeo en toda la Unión Europea; en el marco de este procedimiento, la función del TJUE es interpretar el derecho de la Unión o pronunciarse sobre su validez, no en la aplicación de este derecho a los hechos concretos del procedimiento principal, labor ésta que incumbe al órgano jurisdiccional nacional, de ahí que el TJUE no efectúe pronunciamiento sobre las cuestiones de hecho que se susciten en el marco del litigio principal, ni tampoco resolverá eventuales diferencias de opinión sobre la interpretación o aplicación de las normas de derecho nacional; su objetivo por tanto será proporcionar una respuesta útil para la solución del litigio principal, siendo finalmente el órgano jurisdiccional nacional remitente quien tendrá que deducir las consecuencias concretas que correspondan, y en su caso, declarar inaplicable la norma nacional.
