Los convenios urbanísticos, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, responden a la capacidad negocial de la Administración Pública en materia urbanística y tienden a garantizar la participación de los ciudadanos en dicha materia. Se fundamentan en un acuerdo de voluntades entre las Administraciones Públicas y personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, titulares de derechos o intereses urbanísticos, con la finalidad de conseguir la colaboración de las mismas y así facilitar la eficacia de la actuación urbanística.

Tal y como señala el TS en la sentencia objeto de análisis, constituyen un instrumento contingente de acción concertada que permite a la Administración, titular de la potestad de planeamiento, ejercitar, de forma consensuada, sus potestades urbanísticas, como alternativa (previa) al ejercicio unilateral de las mismas.

Además, asegura a los entes públicos una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general, siendo su finalidad la de complementar las determinaciones legales en materia de urbanismo, posibilitando el acuerdo de las partes afectadas por el planeamiento, eliminando puntos de fricción y obstáculos que pueda ocasionar una determinada actuación urbanística.^[1]

La sentencia del Tribunal Supremo, que será objeto de este análisis, resuelve un recurso de casación contra una sentencia dictada en apelación. Se requiere al Tribunal Supremo para que determine cuál es la norma reguladora del plazo de prescripción de las reclamaciones basadas en supuestos de incumplimiento de los convenios urbanísticos.

Previamente, trata tres cuestiones relativas a los convenios urbanísticos:

• Naturaleza jurídica.
• Principio de indisponibilidad de la potestad de planeamiento a través de los convenios urbanísticos.
• Posibilidad de exigir una indemnización en caso de incumplimiento de los mismos.

En cuanto a su naturaleza jurídica podemos concluir que se trata de una figura de carácter contractual. El convenio una vez firmado, nace al mundo jurídico como un acuerdo de voluntades, ya que se perfecciona por el mero consentimiento, siempre que concurran los requisitos de validez establecidos en los arts. 1258 y 1261 CC y, desde entonces, tiene fuerza vinculante para las partes (STS de 21 de febrero de 2006). Crea derechos y obligaciones para las partes contratantes, elemento esencial de los contratos (art. 1257 CC) y vincula a las partes que lo han concertado.

Una de las dudas más planteadas es si es posible “obligar” a la Administración a que cumpla con lo pactado en dichos convenios. La respuesta ha de ser negativa, ya que el Ayuntamiento deberá dar cumplimiento a lo pactado en el convenio, excepto en caso de que su cumplimiento suponga un perjuicio para el interés general, pudiendo no ejecutar lo convenido.

Según la STS de 8 de noviembre de 2012, “«Los convenios urbanísticos, incluso en los casos en que se incorporen y tramiten junto con los planes con los que guarden relación, carecen de carácter normativo», y son considerados como «actos sustantivos independientes de los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística» que, por su carácter «contractual», en ningún caso pueden suponer un «límite» a la «la potestad de planeamiento» que «ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible.”

Tal y como señala la STS de 30 de mayo de 1997, “Las exigencias del interés público, que justifican la potestad de planeamiento urbanístico, implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en los convenios que la Administración concierte con los administrados, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que pudiera desencadenar el apartamiento de lo convenido” (principio de indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional).

Por tanto, cabe afirmar que un convenio puede no ser cumplido en aras del interés general pero ello no puede suponer un enriquecimiento injusto a favor de la Administración de que se trate, en perjuicio de la otra parte firmante.

Por tanto, de ese incumplimiento, se derivan consecuencias indemnizatorias en favor de la otra parte firmante del convenio. Se trata del principio indemnizatorio derivado del incumplimiento de los convenios, que viene siendo un auténtico principio general.

Según reiterada jurisprudencia, la falta de cumplimiento por parte de la Administración firmante del convenio urbanístico de que se trate tendrá las consecuencias indemnizatorias derivadas del principio de responsabilidad, si concurren los requisitos para ello (STS de 15 de marzo de 1997, que cita las de 23 de junio de 1994, 18 de marzo de 1992, 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991).^[2]

Respecto a la cuestión relativa al plazo de prescripción con el que cuentan los administrados para intentar resarcir los perjuicios derivados del incumplimiento de los convenios urbanísticos por parte de las administraciones públicas, la sentencia de instancia, recurrida en casación resuelve lo siguiente:

“En orden al plazo de prescripción de que dispone el administrado para intentar resarcir estos daños, parece que en principio regirá el plazo general de 15 años, ya que no existe normativa explícita al respecto por lo que debe ser un plazo general de prescripción de las obligaciones personales que se rigen por el artículo 1964 del Código Civil. No obstante, tratándose en el supuesto de litis de obligaciones dinerarias ha de regir el de 4 años previsto en el art. 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria, aplicable a todas las reclamaciones formuladas a partir del 1 de enero de 2005.”

Se propone al Tribunal supremo que elija entre las dos normas jurídicas que se señalan en el auto de admisión del recurso: el art. 1964.2 CC y el art. 25.1.a) LGP.

Recuerda la naturaleza jurídica que corresponde a los convenios urbanísticos que, según se deduce de la jurisprudencia y de diversas normas jurídicas, es la de contrato administrativo.

Por otro lado, dada la naturaleza jurídica del convenio urbanístico, la normativa que le es de aplicación en el supuesto de extinción por incumplimiento de lo pactado en el mismo es la siguiente:

• La normativa de contratación pública y sus normas de desarrollo.
• Supletoriamente, las restantes normas de derecho administrativo.
• Y, en defecto de las anteriores, las normas de derecho privado.

Ante la ausencia de norma en materia de contratación pública, el Tribunal Supremo señala que resultarían de aplicación supletoria las restantes normas de derecho administrativo, pero, añade, ello solamente sería posible si la norma administrativa cubriese de manera plena el vacío dejado en la legislación contractual pública.

El precepto que aplica la sentencia de instancia (art. 25.1.a LGP) establece un plazo de prescripción de 4 años pero el Tribunal Supremo considera que tal artículo no le es de aplicación al supuesto de autos ya que “parece que no se puede incluir la acción dirigida al cumplimiento de un convenio urbanístico en el citado precepto”.

La sala de instancia justifica la aplicación del citado precepto de la siguiente manera: “tratándose de un supuesto de litis de obligaciones dinerarios ha de regir el de 4 años previsto en el artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria”.

Tras analizar el art. 25.1.a) de la LGP, el TS deduce que el plazo establecido se refiere al ejercicio por los acreedores del derecho a hacer efectivas las obligaciones de carácter económico asumidas por la Administración.

Por otro lado, cuando se trata del cumplimiento de las prestaciones de distinta naturaleza derivadas de una relación de carácter contractual, ha de estarse a sus propios términos y atender a la naturaleza de las mismas o, según el art, 1258 CC, los contratos una vez perfeccionados, obligan, no solo al cumplimiento de lo expresamente pactado sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley.

Todo lo expuesto anteriormente lleva al Tribual a concluir que el plazo de prescripción de cuatro años que establece el art. 25.1.a) no llena el vacío que deja la normativa contractual pública, que se refiere a la exigencia de las obligaciones o prestaciones derivadas del contrato o convenio suscrito con la Administración, es decir, tal y como ha señalado previamente, al cumplimiento del contrato en los términos que son propios de su naturaleza y alcance (art. 1258 CC).

Si se procediese a aplicar el art. 25.1.a) LGP se estaría exonerando a la Administración del cumplimiento del convenio en sus propios términos, desconociendo las prestaciones de distinta naturaleza que conforman su contenido obligacional, atendiendo únicamente a las de carácter económico.

Todo ello implica la inexistencia, tanto de normativa de contratación pública, como administrativa, que fije el plazo de prescripción, debiendo proceder a la aplicación del derecho privado, en concreto el art. 1964.2 CC.

El Alto Tribunal anula la sentencia impugnada y devuelve las actuaciones a la Sala de instancia para que ésta resuelva el fondo del asunto en el recurso de apelación, debido a que el TS no tiene conocimiento de la posibilidad de la restitución in natura, y, en su caso, del importe de la cantidad que sustituya tal restitución.

Por último, cabe añadir, que cuando no sea posible la restitución in natura, se procederá a la entrega de un equivalente económico.[3]

[1] STS 1649/2017, de 31 de octubre.

[2] STS 462/2019, de 4 de abril.

[3] STS de 30 de junio de 2010.

Por Andrea González.

La reclamación por responsabilidad patrimonial ante la Administración Pública es un mecanismo derivado del artículo 106.2 de la Constitución Española, el cual habilita a los particulares a obtener una indemnización por daños y perjuicios de la Administración en la medida en que se cumplan las siguientes condiciones: i) que el reclamante haya sufrido un daño económicamente evaluable e individualizado en una persona o grupo de personas; ii) que este daño se deba al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; iii) que no exista la circunstancia de fuerza mayor; y iv) que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportarlo.

Este remedio procesal, cuya regulación se encuentra tanto en la antigua Ley 30/1992 como en la actual Ley 40/2015, constituye una garantía para el ciudadano, en la medida en que la característica principal es que se trata de una responsabilidad directa y objetiva, diferenciada de la responsabilidad civil del artículo 1.902 del Código Civil.

Adentrándonos en el caso concreto que trata la Sentencia objeto de este análisis, el Ayuntamiento de Madrid fue condenado en primera instancia a abonar una indemnización en materia de daños y perjuicios a una empresa constructora por los conceptos de daño emergente y lucro cesante, en tanto y cuanto no le otorgó una licencia urbanística a causa de la presión de un grupo de vecinos, todo a la vez que la empresa reclamante no se atrevió a ejecutar la obra bajo el amparo del mecanismo de silencio administrativo positivo. Así las cosas, y ante la paralización del proyecto, se ejecutó la garantía hipotecaria sobre la finca en cuestión, poniendo fin al proyecto urbanístico.

La Sentencia en apelación analiza dos conceptos jurídicos: el primero de ellos sería la viabilidad o no de la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento en el procedimiento; por otra parte, el segundo haría referencia al amparo del silencio administrativo positivo para poder llevar a término las obras.

En relación con la primera de las dos nociones jurídicas, la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid alega que la presión vecinal rompe el nexo de causalidad entre el resultado lesivo y el funcionamiento de los servicios públicos, por lo que no correspondería otorgarle a la empresa constructora la indemnización solicitada en concepto de reclamación patrimonial.

Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid no comparte esta tesis. El Tribunal recuerda que la Administración Pública está sometida a la ley y al Derecho, tal y cómo estipula el artículo 103.1 de la Constitución. En este sentido, la concesión o no de licencias urbanísticas se encuentra reglada, por lo que su concesión debe ajustarse a parámetros estrictamente jurídicos y no tanto a la presencia de elementos externos como la presión de un grupo de vecinos.

La jurisprudencia del TSJ de Madrid[1] ha manifestado que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública exige que la ruptura del nexo de causalidad debe reservarse para supuestos de “fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla”. Asimismo, este carácter objetivo impone a la Administración demostrar los hechos que acrediten la fuerza mayor o la existencia de las circunstancias del hecho que rompan ese nexo causal.

De las pruebas practicadas, no hay duda de que la negativa a conceder la licencia por parte del Ayuntamiento cuando la entidad mercantil cumple con los requisitos para su concesión atenta contra los derechos de la sociedad mercantil, en la medida en que su negativa viene motivada únicamente por la presión de un grupo de vecinos que no estaban de acuerdo con la obra. En consecuencia, se trata de una negativa injustificada y por tanto antijurídica que la sociedad demandante no tiene derecho a soportar, en la medida en que se ha producido un funcionamiento anormal de los órganos de la corporación municipal.

Seguidamente, procedemos a analizar la viabilidad del silencio administrativo positivo en los supuestos de solicitud de licencia de obras. Es cierto que, en concordancia con lo recogido en el artículo 43.1 de la antigua Ley 30/1992, se podría entender estimada la solicitud de licencia urbanística al haber vencido el plazo para notificar expresamente la resolución de la solicitud.

No obstante, la Sentencia trae a colación la doctrina del Tribunal Supremo, que recoge la imposibilidad de aplicar el silencio administrativo positivo para el otorgamiento de licencias en el ámbito urbanístico. Esta corriente jurisprudencial no es minoritaria o residual, sino que el propio Tribunal de Justicia de Madrid[2] la ha aplicado recientemente a supuestos similares.

Por lo tanto, y en aras de una mayor seguridad jurídica, la entidad constructora solicitó que se expidiera “certificado acreditativo del silencio producido”, ya que son entendibles las dudas de la empresa en este punto concreto del procedimiento. Sin embargo, no obtuvo resolución por parte del Ayuntamiento en los quince días posteriores a su solicitud, tal y como señala la normativa.

En suma, el Tribunal estima que el Ayuntamiento de Madrid incumple sus obligaciones en dos puntos clave: uno primero, al negarse a otorgar la licencia urbanística correspondiente a la empresa constructora; y el segundo, en la medida en que no expidió tampoco el certificado acreditativo de silencio positivo. Así las cosas, no cabe concluir otro razonamiento que no sea la viabilidad de la reclamación patrimonial frente a la corporación municipal.

[1] Sentencia del TSJ de Madrid de 21 de marzo de 2006.

[2] Sentencia del TSJ de Madrid de 26 de marzo de 2018.

Comentario de la sentencia redactado por Enrique López Sierra.