Los convenios urbanísticos, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, responden a la capacidad negocial de la Administración Pública en materia urbanística y tienden a garantizar la participación de los ciudadanos en dicha materia. Se fundamentan en un acuerdo de voluntades entre las Administraciones Públicas y personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, titulares de derechos o intereses urbanísticos, con la finalidad de conseguir la colaboración de las mismas y así facilitar la eficacia de la actuación urbanística.

Tal y como señala el TS en la sentencia objeto de análisis, constituyen un instrumento contingente de acción concertada que permite a la Administración, titular de la potestad de planeamiento, ejercitar, de forma consensuada, sus potestades urbanísticas, como alternativa (previa) al ejercicio unilateral de las mismas.

Además, asegura a los entes públicos una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general, siendo su finalidad la de complementar las determinaciones legales en materia de urbanismo, posibilitando el acuerdo de las partes afectadas por el planeamiento, eliminando puntos de fricción y obstáculos que pueda ocasionar una determinada actuación urbanística.[1]

La sentencia del Tribunal Supremo, que será objeto de este análisis, resuelve un recurso de casación contra una sentencia dictada en apelación. Se requiere al Tribunal Supremo para que determine cuál es la norma reguladora del plazo de prescripción de las reclamaciones basadas en supuestos de incumplimiento de los convenios urbanísticos.

Previamente, trata tres cuestiones relativas a los convenios urbanísticos:

  • Naturaleza jurídica.
  • Principio de indisponibilidad de la potestad de planeamiento a través de los convenios urbanísticos.
  • Posibilidad de exigir una indemnización en caso de incumplimiento de los mismos.

En cuanto a su naturaleza jurídica podemos concluir que se trata de una figura de carácter contractual. El convenio una vez firmado, nace al mundo jurídico como un acuerdo de voluntades, ya que se perfecciona por el mero consentimiento, siempre que concurran los requisitos de validez establecidos en los arts. 1258 y 1261 CC y, desde entonces, tiene fuerza vinculante para las partes (STS de 21 de febrero de 2006). Crea derechos y obligaciones para las partes contratantes, elemento esencial de los contratos (art. 1257 CC) y vincula a las partes que lo han concertado.

Una de las dudas más planteadas es si es posible “obligar” a la Administración a que cumpla con lo pactado en dichos convenios. La respuesta ha de ser negativa, ya que el Ayuntamiento deberá dar cumplimiento a lo pactado en el convenio, excepto en caso de que su cumplimiento suponga un perjuicio para el interés general, pudiendo no ejecutar lo convenido.

Según la STS de 8 de noviembre de 2012, “«Los convenios urbanísticos, incluso en los casos en que se incorporen y tramiten junto con los planes con los que guarden relación, carecen de carácter normativo», y son considerados como «actos sustantivos independientes de los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística» que, por su carácter «contractual», en ningún caso pueden suponer un «límite» a la «la potestad de planeamiento» que «ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible.”

Tal y como señala la STS de 30 de mayo de 1997, “Las exigencias del interés público, que justifican la potestad de planeamiento urbanístico, implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en los convenios que la Administración concierte con los administrados, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que pudiera desencadenar el apartamiento de lo convenido” (principio de indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional).

Por tanto, cabe afirmar que un convenio puede no ser cumplido en aras del interés general pero ello no puede suponer un enriquecimiento injusto a favor de la Administración de que se trate, en perjuicio de la otra parte firmante.

Por tanto, de ese incumplimiento, se derivan consecuencias indemnizatorias en favor de la otra parte firmante del convenio. Se trata del principio indemnizatorio derivado del incumplimiento de los convenios, que viene siendo un auténtico principio general.

Según reiterada jurisprudencia, la falta de cumplimiento por parte de la Administración firmante del convenio urbanístico de que se trate tendrá las consecuencias indemnizatorias derivadas del principio de responsabilidad, si concurren los requisitos para ello (STS de 15 de marzo de 1997, que cita las de 23 de junio de 1994, 18 de marzo de 1992, 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991).[2]

Respecto a la cuestión relativa al plazo de prescripción con el que cuentan los administrados para intentar resarcir los perjuicios derivados del incumplimiento de los convenios urbanísticos por parte de las administraciones públicas, la sentencia de instancia, recurrida en casación resuelve lo siguiente:

“En orden al plazo de prescripción de que dispone el administrado para intentar resarcir estos daños, parece que en principio regirá el plazo general de 15 años, ya que no existe normativa explícita al respecto por lo que debe ser un plazo general de prescripción de las obligaciones personales que se rigen por el artículo 1964 del Código Civil. No obstante, tratándose en el supuesto de litis de obligaciones dinerarias ha de regir el de 4 años previsto en el art. 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria, aplicable a todas las reclamaciones formuladas a partir del 1 de enero de 2005.”

Se propone al Tribunal supremo que elija entre las dos normas jurídicas que se señalan en el auto de admisión del recurso: el art. 1964.2 CC y el art. 25.1.a) LGP.

Recuerda la naturaleza jurídica que corresponde a los convenios urbanísticos que, según se deduce de la jurisprudencia y de diversas normas jurídicas, es la de contrato administrativo.

Por otro lado, dada la naturaleza jurídica del convenio urbanístico, la normativa que le es de aplicación en el supuesto de extinción por incumplimiento de lo pactado en el mismo es la siguiente:

  • La normativa de contratación pública y sus normas de desarrollo.
  • Supletoriamente, las restantes normas de derecho administrativo.
  • Y, en defecto de las anteriores, las normas de derecho privado.

Ante la ausencia de norma en materia de contratación pública, el Tribunal Supremo señala que resultarían de aplicación supletoria las restantes normas de derecho administrativo, pero, añade, ello solamente sería posible si la norma administrativa cubriese de manera plena el vacío dejado en la legislación contractual pública.

El precepto que aplica la sentencia de instancia (art. 25.1.a LGP) establece un plazo de prescripción de 4 años pero el Tribunal Supremo considera que tal artículo no le es de aplicación al supuesto de autos ya que “parece que no se puede incluir la acción dirigida al cumplimiento de un convenio urbanístico en el citado precepto”.

La sala de instancia justifica la aplicación del citado precepto de la siguiente manera: “tratándose de un supuesto de litis de obligaciones dinerarios ha de regir el de 4 años previsto en el artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria”.

Tras analizar el art. 25.1.a) de la LGP, el TS deduce que el plazo establecido se refiere al ejercicio por los acreedores del derecho a hacer efectivas las obligaciones de carácter económico asumidas por la Administración.

Por otro lado, cuando se trata del cumplimiento de las prestaciones de distinta naturaleza derivadas de una relación de carácter contractual, ha de estarse a sus propios términos y atender a la naturaleza de las mismas o, según el art, 1258 CC, los contratos una vez perfeccionados, obligan, no solo al cumplimiento de lo expresamente pactado sino también a todas las consecuencias que, según su naturaleza, sean conformes a la buena fe, al uso y a la ley.

Todo lo expuesto anteriormente lleva al Tribual a concluir que el plazo de prescripción de cuatro años que establece el art. 25.1.a) no llena el vacío que deja la normativa contractual pública, que se refiere a la exigencia de las obligaciones o prestaciones derivadas del contrato o convenio suscrito con la Administración, es decir, tal y como ha señalado previamente, al cumplimiento del contrato en los términos que son propios de su naturaleza y alcance (art. 1258 CC).

Si se procediese a aplicar el art. 25.1.a) LGP se estaría exonerando a la Administración del cumplimiento del convenio en sus propios términos, desconociendo las prestaciones de distinta naturaleza que conforman su contenido obligacional, atendiendo únicamente a las de carácter económico.

Todo ello implica la inexistencia, tanto de normativa de contratación pública, como administrativa, que fije el plazo de prescripción, debiendo proceder a la aplicación del derecho privado, en concreto el art. 1964.2 CC.

El Alto Tribunal anula la sentencia impugnada y devuelve las actuaciones a la Sala de instancia para que ésta resuelva el fondo del asunto en el recurso de apelación, debido a que el TS no tiene conocimiento de la posibilidad de la restitución in natura, y, en su caso, del importe de la cantidad que sustituya tal restitución.

Por último, cabe añadir, que cuando no sea posible la restitución in natura, se procederá a la entrega de un equivalente económico.[3]

 

[1] STS 1649/2017, de 31 de octubre.

[2] STS 462/2019, de 4 de abril.

[3] STS de 30 de junio de 2010.

 

Por Andrea González.