Lo primero que hay que señalar es que, como reconoce la Exposición de Motivos de la norma, la evolución de la temporalidad en el sector público ha sido muy negativa, de manera que casi un 30% de los empleados públicos (tanto si se trata de personal laboral como de funcionarios interinos) se encuentran en esta situación en España. Se estima que la tasa de temporalidad razonable está aproximadamente en el 8%. Por otro lado, es bien conocida la situación de muchos de los profesionales de la educación y la sanidad que van encadenando contratos temporales durante periodos de tiempo muy amplios, de manera que realmente mediante estas contrataciones temporales lo que se atiende es a necesidades estructurales, desvirtuando así el sentido de la contratación temporal. Recordemos que la contratación temporal en general, y la de los funcionarios interinos en particular, tiene que responder a necesidades de urgencia y necesidad expresamente justificadas. En el caso de los funcionarios interinos, se trata de cubrir plazas vacantes que no puedan serlo de otra manera por funcionarios de carrera por un plazo máximo de 3 años, a necesidades de sustitución puntuales, a la acumulación de tareas o al desarrollo de proyectos o programas de carácter temporal (arts. 10 y 11 del Estatuto Básico del Empleado Público en la redacción dada por el Real Decreto-ley 14/2021).
Las razones para esta situación son muy variadas, y algunas son enumeradas por el propio Real Decreto-ley: podemos mencionar desde las restricciones presupuestarias a las dotaciones de plazas de nuevo ingreso, que han limitado la tasa de reposición de las bajas ocasionadas por el personal fijo (básicamente por jubilación), hasta la falta de planificación endémica en nuestras Administraciones Públicas pasando por la lentitud y falta de regularidad y periodicidad de los procesos de selección del personal para cubrir vacantes por funcionarios de carrera o por personal laboral fijo. Sin embargo, como es evidente, las necesidades de prestación de servicios tales como la sanidad o la educación o los servicios sociales han ido en aumento, y se ha acudido de forma habitual a la contratación temporal.
Desde un punto de vista jurídico hace tiempo que los tribunales de justicia nacionales, y en particular el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, han puesto de manifiesto que esta situación es difícilmente compatible con la Directiva 1999/1970 CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada que, por un lado, parte del principio de la equiparación entre el personal temporal y fijo, salvo existencia de causas objetivas que justifiquen una diferencia en su régimen jurídico; y por otro, en su cláusula 5, prevé la adopción de medidas destinadas a evitar la utilización abusiva de los nombramientos temporales. La creciente litigiosidad en el ámbito nacional y recientes pronunciamientos del TJUE (por ejemplo, en su sentencia de 3 de junio de 2021) con su incidencia en la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sala IV de lo Social, en particular, pero también sala III de lo Contencioso-administrativo) apuntaban a la necesidad de algún tipo de solución normativa, para evitar la dispersión y la casuística que son inherentes a los procedimientos jurisdiccionales. Además, el TJUE ya había señalado que corresponde al Derecho interno aplicar soluciones efectivas, disuasorias y adecuadas para prevenir y/o sancionar la utilización abusiva de la temporalidad apuntando a que la normativa española, al menos tal y como estaba siendo interpretada por los Tribunales nacionales, parecía carecer de dichas soluciones. En todo caso, conviene recordar que lo que el TJUE no ha dicho es que se pueda convertir una relación de servicio temporal en una de carácter permanente, como han reclamado muchos recurrentes. Lo cierto es que para eso hay que superar un proceso selectivo que garantice adecuadamente los principios de igualdad, mérito y capacidad, en los términos exigidos constitucionalmente.
Por último, hay que recordar que el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia había recogido (en su componente 11, respecto a la modernización de las AAPP) el compromiso de reducir la temporalidad en el empleo público, lo que exigía también algún paso legislativo.
En este marco, la norma aprobada trata de actuar en tres aspectos: la adopción de medidas eficaces para prevenir y sancionar el abuso en la temporalidad en el futuro (en la línea indicada por el Acuerdo Marco y el TJUE), la adopción de medidas inmediatas con respecto a la elevada temporalidad existente (los procesos de estabilización), y la potenciación de la planificación y la adecuada gestión de los Recursos Humanos en las Administraciones Públicas, tradicionalmente inexistentes.
Con respecto a la primera de estas cuestiones, el Real Decreto-ley modifica los arts. 10 y 11 del Estatuto Básico del Empleado Público con la finalidad de aclarar y precisar algunas cuestiones que habían sido objeto de dudas interpretativas y de pronunciamientos judiciales. Quizás la más relevante es la que se refiere a los funcionarios interinos, reforzando su carácter temporal y objetivando las causas de su cese y, sobre todo, estableciendo un plazo máximo de duración de esta situación. Cierto es que el plazo máximo ya existía con anterioridad, pero el problema era la falta de consecuencias asociada al frecuente incumplimiento de este plazo por parte de las Administraciones públicas. También se incide en que el procedimiento para acceder a la condición de funcionario interino no tiene nada que ver con el proceso de selección de un funcionario de carrera, en la medida en que lo que se prima es la celeridad y la cobertura inmediata del puesto, aunque con la necesaria publicidad. Y, en particular, se subraya que el nombramiento como personal interino no implica el reconocimiento de la condición de funcionario de carrera en ningún supuesto, con la finalidad de gestionar las expectativas que en este sentido pudieran existir.
En ese sentido, las plazas vacantes que esté cubriendo el personal interino tienen que ser objeto de cobertura mediante los procedimientos habituales de las AAPP, con la finalidad de dar prioridad a su cobertura por funcionarios de carrera.
Es interesante destacar la previsión que, de no cubrirse esa previsión en el plazo establecido (tres años desde el nombramiento) hay que proceder al cese del funcionario interino y la vacante tiene que ser ocupada por funcionario de carrera, salvo que el procedimiento en cuestión haya quedado desierto, en cuyo caso se puede proceder a otro nombramiento de personal interino. No obstante, el funcionario interino puede permanecer en su plaza si se ha publicado la correspondiente convocatoria para cubrir la vacante dentro del plazo de tres años a contar desde su nombramiento, y hasta que finalice la convocatoria, pero su cese no da lugar a compensación económica.
Por lo que se refiere al personal laboral, el art. 11.3 (introducido por esta norma) señala que en su selección tienen que regir los principios de publicidad, igualdad, mérito, capacidad y celeridad y en todo caso habrá que justificar la necesidad y la urgencia.
Interesa destacar que estas normas (recogidas en el art. 1) se aplican sólo desde la entrada en vigor del Real-Decreto ley, es decir, para situaciones futuras.
Como ya hemos dicho, otro aspecto muy relevante recogida en el art. 2 es la regulación de los procesos de estabilización, autorizándose en el Real Decreto-ley uno nuevo (además de los que se previeron en la Ley 3/2017 de 27 de junio de Presupuestos Generales del Estado para el 2017 y en la Ley 6/2018 de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018). Se refiere a aquellas plazas que estando dotadas presupuestariamente sean de naturaleza estructural y (estén o no dentro de las RPTS o plantillas) hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los 3 años anteriores a 31 de diciembre de 2020. El procedimiento de selección elegido es el del concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso de un 40% de la puntuación total en la que se tendrá en cuenta mayoritariamente la experiencia adquirida en el puesto de trabajo. Además, se pretende que estos procesos se apliquen con celeridad, exigiéndose que la oferta de empleo se apruebe antes del 31 de diciembre del presente año, y las respectivas convocatorias antes del 31 de diciembre de 2022, para finalizar los procesos a finales de 2024. Se establece además que el personal que no supere estos procesos percibirá una compensación económica, tanto si se trata de personal interino como de personal laboral, equivalente a 20 días de retribuciones fijas por año de servicio, hasta un máximo de 12 mensualidades prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año.
Adicionalmente se establecen normas específicas para la Administración local, dado que el legislador es muy consciente de la problemática que pueden tener algunos municipios para desarrollar estos procesos de selección. También existen disposiciones específicas para los procesos de estabilización de empleo temporal del personal investigador.
Por último, y de forma relevante, se prevén medidas para sancionar los abusos en la contratación temporal, empezando por la nulidad de pleno Derecho de toda actuación cuyo contenido incumpla directa o indirectamente los plazos máximos de permanencia como personal temporal. Se precisa que por actuación, en sentido amplio, se entiende tanto un acto o acuerdo como un pacto o disposición reglamentaria o las medidas que se adopten para ejecutarlos. También, se hace una referencia genérica a las responsabilidades en que puedan incurrir las Administraciones Públicas de conformidad con la normativa vigente en cada una de ellas. Pero, sobre todo, el incumplimiento del plazo máximo de permanencia dará lugar a una compensación económica para el personal funcionario interino que la sufra, equivalente a 20 días de sus retribuciones fijas por año de servicio hasta un máximo de 12 mensualidades, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, salvo que la causa del cese sea disciplinaria o la renuncia voluntaria.
En todo caso, hay que tener en cuenta que la Disposición transitoria primera recuerda que los procesos de estabilización ya convocados se regirán por las previsiones de sus respectivas convocatorias, y que la Disposición final segunda concede el plazo de un año para la adaptación de las normas recogidas en el Real Decreto-ley de la normativa específica del personal docente y del personal estatutario y equivalente de los servicios de salud, si bien transcurrido ese plazo sin producirse la adaptación serán de plena aplicación las normas modificadas del EBEP.
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